2016年4月28日，國務院安委辦印發(fā)了《標本兼治遏制重特大事故工作指南》，同年10月9日，又印發(fā)了《實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》。

為方便讀者更好地理解雙重預防機制的核心思想和主要內(nèi)容，特歸納了有關構建雙重預防機制的20個問題，以饗讀者。

1、為什么要提出構建雙重預防機制？

答：近年來發(fā)生的重特大事故暴露出當前安全生產(chǎn)領域“認不清、想不到”的問題突出。針對這種情況，習近平總書記多次指出，對易發(fā)生重特大事故的行業(yè)領域，要將安全風險逐一建檔入賬，采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防工作機制，把新情況和想不到的問題都想到。構建雙重預防機制就是針對安全生產(chǎn)領域“認不清、想不到”的突出問題，強調(diào)安全生產(chǎn)的關口前移，從隱患排查治理前移到安全風險管控。要強化風險意識，分析事故發(fā)生的全鏈條，抓住關鍵環(huán)節(jié)采取預防措施，防范安全風險管控不到位變成事故隱患、隱患未及時被發(fā)現(xiàn)和治理演變成事故。

2、雙重預防機制的基本工作思路是什么？

答：通俗說，雙重預防機制就是構筑防范生產(chǎn)安全事故的兩道防火墻。第一道是管風險，以安全風險辨識和管控為基礎，從源頭上系統(tǒng)辨識風險、分級管控風險，努力把各類風險控制在可接受范圍內(nèi)，杜絕和減少事故隱患；第二道是治隱患，以隱患排查和治理為手段，認真排查風險管控過程中出現(xiàn)的缺失、漏洞和風險控制失效環(huán)節(jié)，堅決把隱患消滅在事故發(fā)生之前。可以說，安全風險管控到位就不會形成事故隱患，隱患一經(jīng)發(fā)現(xiàn)及時治理就不可能釀成事故，要通過雙重預防的工作機制，切實把每一類風險都控制在可接受范圍內(nèi)，把每一個隱患都治理在形成之初，把每一起事故都消滅在萌芽狀態(tài)。

3、雙重預防機制如何在遏制重特大事故方面發(fā)揮作用？

答：雙重預防機制著眼于安全風險的有效管控，緊盯事故隱患的排查治理，是一個常態(tài)化運行的安全生產(chǎn)管理系統(tǒng)，可以有效提升安全生產(chǎn)整體預控能力，夯實遏制重特大事故的工作基礎。基于重特大事故的發(fā)生機理，從重大危險源、人員暴露和管理的薄弱環(huán)節(jié)入手，按照問題導向，堅持重大風險重點管控；針對重特大事故的形成過程，按照目標導向，堅持重大隱患限期治理，有針對性地防范遏制重特大事故發(fā)生。

4、構建雙重預防機制要把握哪幾個原則？

答：一要堅持風險優(yōu)先原則。以風險管控為主線，把全面辨識評估風險和嚴格管控風險作為安全生產(chǎn)的第一道防線，切實解決“認不清、想不到”的突出問題。二要堅持系統(tǒng)性原則。從人、機、環(huán)、管四個方面，從風險管控和隱患治理兩道防線，從企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全流程、生命周期全過程開展工作，努力把風險管控挺在隱患之前、把隱患排查治理挺在事故之前。三要堅持全員參與原則。將雙重預防機制建設各項工作責任分解落實到企業(yè)的各層級領導、各業(yè)務部門和每個具體工作崗位，確保責任明確。四要堅持持續(xù)改進原則。持續(xù)進行風險分級管控與更新完善，持續(xù)開展隱患排查治理，實現(xiàn)雙重預防機制不斷深入、深化，促使機制建設水平不斷提升。

5、雙重預防機制建設的目標是什么？

答：構建雙重預防機制就是要在全社會形成有效管控風險、排查治理隱患、防范和遏制重特大事故的思想共識，推動建立企業(yè)安全風險自辨自控、隱患自查自治，政府領導有力、部門監(jiān)管有效、企業(yè)責任落實、社會參與有序的工作格局，促使企業(yè)形成常態(tài)化運行的工作機制，政府及相關部門進一步明確工作職責，切實提升安全生產(chǎn)整體預控能力，夯實遏制重特大事故的堅實基礎。

6、隱患排查治理和風險分級管控是什么關系？

答：兩者是相輔相成、相互促進的關系。安全風險分級管控是隱患排查治理的前提和基礎，通過強化安全風險分級管控，從源頭上消除、降低或控制相關風險，進而降低事故發(fā)生的可能性和后果的嚴重性。隱患排查治理是安全風險分級管控的強化與深入，通過隱患排查治理工作，查找風險管控措施的失效、缺陷或不足，采取措施予以整改，同時，分析、驗證各類危險有害因素辨識評估的完整性和準確性，進而完善風險分級管控措施，減少或杜絕事故發(fā)生的可能性。安全風險分級管控和隱患排查治理共同構建起預防事故發(fā)生的雙重機制，構成兩道保護屏障，有效遏制重特大事故的發(fā)生。

7、完善企業(yè)事故隱患排查治理閉環(huán)工作機制要重點做好哪幾件事？

答：一要完善企業(yè)隱患排查治理體系建設，建立自查、自改、自報事故隱患的信息管理系統(tǒng)。二要建立健全事故隱患閉環(huán)工作機制，實現(xiàn)隱患排查、登記、評估、治理、報告、銷賬等持續(xù)改進的閉環(huán)管理。三要從排查發(fā)現(xiàn)隱患、制定整改方案、落實整改措施、驗證整改效果等環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效閉合管理。四要建立完善事故隱患登記報告制、事故隱患整改公示制、重大事故隱患督辦制等工作制度，使隱患從發(fā)現(xiàn)到整改完畢都處在監(jiān)督管理下，使排查治理工作成為一個“閉合線路”。對查出的隱患做到責任、措施、資金、時限和預案“五落實”，對重大事故隱患嚴格落實“分級負責、領導督辦、跟蹤問效、治理銷號”制度。

8、很多企業(yè)都建立了安全生產(chǎn)標準化體系，一些企業(yè)還有職業(yè)安全健康管理體系，是不是還要另起爐灶再搞一套雙重預防機制？

答：無論是安全生產(chǎn)標準化體系、職業(yè)安全健康管理體系，還是企業(yè)建立的其他風險管理體系，其本質(zhì)核心都是圍繞風險的管理系統(tǒng)。雙重預防機制的核心也是基于風險管理的思想和要求，但它強調(diào)的是方法論，沒有設計一套形式化的文件，企業(yè)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)標準化體系或職業(yè)安全健康管理體系本身就是控制風險、預防事故的有效管理方法，它們就是雙重預防機制的一部分。雙重預防機制以問題為導向，抓住了風險管控這個核心；以目標為導向，強化了隱患排查治理。這與國家安監(jiān)總局以往部署的工作是一脈相承的，是一個有機統(tǒng)一的整體，因此，雙重預防機制建設不是另起爐灶、另搞一套。各地、各企業(yè)要在以往工作的基礎上，通過全面辨識風險，夯實標準化工作基礎；通過風險分級管控，消除或減少隱患；通過強化隱患排查治理，降低事故發(fā)生風險；通過標準化體系規(guī)范運行，促進雙重預防機制有效實施。

9、安全風險和事故隱患是一回事嗎？

答：安全風險來源于可能導致人員傷亡或財產(chǎn)損失的危險源或各種危險有害因素，是事故發(fā)生的可能性和后果嚴重性的組合，而事故隱患是風險管控失效后形成的缺陷或漏洞，兩者是完全不同的概念。安全風險具有客觀存在性和可認知性，要強調(diào)固有風險，采取管控措施降低風險；事故隱患主要來源于風險管控的薄弱環(huán)節(jié)，要強調(diào)過程管理，通過全面排查發(fā)現(xiàn)隱患，通過及時治理消除隱患。但兩者也有關聯(lián)，事故隱患來源于安全風險的管控失效或弱化，安全風險得到有效管控就會不出現(xiàn)或少出現(xiàn)隱患。

10、風險辨識與隱患排查是同一項工作嗎？

答：風險辨識與隱患排查的工作主體都要求全員參與，工作對象都要涵蓋人、機、環(huán)、管各個方面，但風險辨識側重于認知固有風險，而隱患排查側重于各項措施生命周期過程管理。風險辨識要定期開展，在工藝技術、設備設施以及組織管理機構發(fā)生變化時要開展；而隱患排查則要求全時段、全天候開展，隨時發(fā)現(xiàn)技術措施、管理措施的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

11、安全風險和事故隱患怎么分級？

答：《標本兼治遏制重特大事故工作指南》和《實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》等文件要求將安全風險等級從高到低依次劃分為重大風險、較大風險、一般風險和低風險，在電子地圖上分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故隱患排查治理規(guī)定》，事故隱患劃分為重大事故隱患和一般事故隱患。

12、安全風險辨識要注意什么問題？

答：企業(yè)安全風險辨識要突出全員參與的原則，辨識要覆蓋所有的工藝流程、設備設施和作業(yè)場所，全面剖析各生產(chǎn)系統(tǒng)，并通過隱患排查治理持續(xù)改進辨識工作。辨識時要充分考慮分析“三種時態(tài)”和“三種狀態(tài)”下的危險有害因素，分析危害出現(xiàn)的條件和可能發(fā)生的事故或故障模型。城市安全風險辨識要針對城市風險特性，緊緊圍繞遏制重特大事故，突出重點地區(qū)、重點行業(yè)和重點企業(yè)，高度關注城市公共場所和公共設施，重點依托網(wǎng)格化的城市管理系統(tǒng)，從點、線、面三條主線全面分析識別城市安全工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

13、當前我國城市安全風險有什么特征？

答：一是城市行業(yè)眾多，構成了城市安全風險類型的復雜多樣。城市作為一個集約人口、集約經(jīng)濟、集約科學文化的空間地域系統(tǒng)，經(jīng)濟活動和社會活動密集多樣，生產(chǎn)系統(tǒng)及工藝流程日趨復雜，城市中的危險化學品事故風險、工商貿(mào)企業(yè)事故風險、建筑施工事故風險、火災事故風險和交通運輸事故風險等交織并存，呈現(xiàn)出城市風險類型的多樣性、突發(fā)性、關聯(lián)性、連鎖性和耦合性等特點。二是城市空間上的密集發(fā)展加大了事故災難的后果嚴重程度。城市土地資源緊缺，為充分提高產(chǎn)值，城市人口、企業(yè)和生命線工程等事故承災體高度集中、相互作用、相互影響，使得城市更加脆弱，事故災難的鏈式效應增強，事故后果的嚴重程度大大增加，加大了事故應急救援的難度。三是城市的快速發(fā)展誘發(fā)了事故災難頻發(fā)。隨著我國城鄉(xiāng)一體化迅速推進，早期的一些人員密集場所、高層建筑等因安全設施陳舊、防火設計標準較低，存在著較多的火災事故隱患。一些舊工業(yè)區(qū)等場所的部分建筑布局不合理、新建居住區(qū)及商業(yè)區(qū)逐漸與高危企業(yè)毗鄰，“城圍石化”、“石化圍城”現(xiàn)象嚴重，城市發(fā)展過程中積累的安全生產(chǎn)矛盾正在集中顯現(xiàn)，城市安全風險管控和應急管理工作難度進一步加大。

14、安全風險評估可采用什么方法？

答：風險評估是在風險辨識的基礎上，通過確定事故發(fā)生的條件、事故發(fā)生的可能性和事故后果的嚴重程度，進而確定風險大小和等級的過程。風險評估方法很多，總體上可分為兩類：一類為定量的，如事故后果模擬分析方法和定量風險評價QRA等；另一類為定性的，如安全檢查表法和預先危險性分析法等。開展風險評估要根據(jù)實際情況選擇適用的風險評估方法，盡量將風險定量化，也可以選用幾種評估方法對同一評估對象進行評估，互相補充、互為驗證，以提高評估結果的準確性。安全風險評估要緊緊扭住遏制重特大事故這個“牛鼻子”，高度關注風險覆蓋人群，將防范重大人員傷亡擺在更加突出的位置予以分析評估。

15、企業(yè)開展安全風險評估管控中常見的問題有哪些？

答：一些企業(yè)往往將風險辨識評估任務直接分配到某個或幾個部門，由部門的幾名員工各自辨識本部門存在的風險，然后將風險辨識結果進行簡單匯總形成安全風險辨識評估報告，沒有體現(xiàn)全員參與，沒有做到全覆蓋。一些企業(yè)在風險辨識評估過程中，選取的辨識范圍過于狹窄，沒有覆蓋全流程、全區(qū)域。有的片面理解安全生產(chǎn)風險管理就是預防和控制人身傷害事故，而對設備事故、自然災害引發(fā)的事故等其他事故類型的風險辨識評估不充分、不全面，甚至沒有開展風險辨識評估。一些企業(yè)因風險辨識不深入，導致制定的風險管控措施沒有針對性，工作職責得不到落實，安全風險分級管控難以發(fā)揮作用。

16、安全風險分布圖有幾類，怎么繪制？

答：至少應包括三類：一類是安全風險四色分布圖。根據(jù)風險評估結果，將生產(chǎn)設施、作業(yè)場所等區(qū)域存在的不同等級風險，使用紅、橙、黃、藍四種顏色標示在總平面布置圖或地理坐標圖中，實施風險分級管控。一類是作業(yè)（行業(yè)）安全風險比較圖。企業(yè)中的部分作業(yè)活動、生產(chǎn)工序和關鍵任務以及各地的不同行業(yè)（領域），由于其風險等級難以在平面布置圖中標示，要利用統(tǒng)計分析的方法，采取柱狀圖、曲線圖或餅狀圖等，將企業(yè)不同的作業(yè)（工序）或各地區(qū)不同的行業(yè)（領域）的風險按照從高到低的順序標示出來，突出工作重心。還有一類是區(qū)域整體安全風險圖，對于一個地區(qū)、一個城市要綜合分析下一級行政區(qū)域的整體風險等級，逐級繪制街鎮(zhèn)、縣區(qū)和城市等各層級的區(qū)域整體風險圖，確定監(jiān)管重點。

17、雙重預防機制信息化建設要注意什么問題？

答：雙重預防機制建設既產(chǎn)生又依賴大量安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)，要克服紙面化可能帶來的形式化和靜態(tài)化，利用信息化手段保障雙重預防機制建設顯得尤為重要。要利用信息化手段將安全風險清單和事故隱患清單電子化，建立并及時更新安全風險和事故隱患數(shù)據(jù)庫；要繪制安全風險分布電子圖，并將重大風險監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)接入信息化平臺，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)自動化分析和智能化預警的作用。要充分利用已有的安全生產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡綜合平臺，盡量實現(xiàn)風險管控和隱患排查信息化的融合，通過一體化管理避免信息孤島，提升工作效率和運行效果。

18、一些中小企業(yè)員工不多、技術力量不足，構建雙重預防機制有沒有簡便方法？

答：雙重預防機制建設不是一項任務，也不是階段性的工作，而是建立企業(yè)控制風險、防范事故的長效機制，方法沒有復雜與簡便之分，只有適用和不適用的差別。一些中小企業(yè)員工不多、技術力量不足，怎么辦？企業(yè)要強化全員培訓，讓全體員工都接受并自覺踐行風險優(yōu)先的理念，學習風險管理的基本知識，掌握風險辨識和隱患排查的基本方法?？梢云刚垖＜议_展首次風險辨識，并制定符合企業(yè)實際的、簡單實用的風險辨識和隱患排查制度，通過崗位風險告知卡、隱患排查清單等簡便措施，確保每一個員工能理解、會上手、有任務。要學會抓住主要矛盾，對本企業(yè)存在的高風險制定管控措施、落實管控責任。中小企業(yè)切忌走入花錢請第三方服務機構制定一大堆文件后束之高閣的歧途，提倡用簡單的制度、明確的職責管控本企業(yè)的高風險，排查并治理本企業(yè)的大隱患，有效防范傷亡事故發(fā)生。

19、雙重預防機制的常態(tài)化運行機制主要體現(xiàn)在哪幾個方面？

答：第一，安全風險分級管控體系和隱患排查治理體系不是兩個平行的體系，更不是互相割裂的“兩張皮”，二者必須實現(xiàn)有機的融合。第二，要定期開展風險辨識，加強變更管理，定期更新安全風險清單、事故隱患清單和安全風險分布圖，使之符合本單位實際，滿足工作需要。第三，要對雙重預防機制運行情況進行定期評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和偏差，修訂完善制度規(guī)定，保障雙重預防機制的持續(xù)改進。第四，要從源頭上管控高風險項目的準入，持續(xù)完善重大風險管控措施和重大隱患治理方案，保障應急聯(lián)動機制的有效運行，確保雙重預防機制常態(tài)化運行。

20、各級政府及其相關部門在雙重預防機制建設中扮演什么角色，發(fā)揮什么作用？

答：一是組織推動者。各級政府及其相關部門要牽頭組織，健全完善標準規(guī)范，細化各級安委會成員單位責任分工，率先制定具體實施方案，明確工作內(nèi)容，落實責任部門，確保各項工作任務落到實處。二是監(jiān)督者。各級政府及其相關部門要加強對企業(yè)及有關行業(yè)領域工作的督促檢查，積極協(xié)調(diào)和組織專家力量，幫助和指導企業(yè)及有關行業(yè)領域開展安全風險分級管控和隱患排查治理。三是宣傳者。各級政府及其相關部門要大力宣傳雙重預防機制建設工作，宣傳先進典型，推廣成功做法，曝光隱患突出的地區(qū)和企業(yè)，為推進構建雙重預防機制創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境。

作者：王康

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